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跨欧洲能源网络对“一带一路”的启示

2018/8/23 10:11:13点击:
    “一带一路’的互联互通,特别是运输和能源基础设施的互联互通,是拉动地区发展和经济的关键,也就是所谓的‘要致富,先修路’。在地缘经济和地缘政治层面,能源合作也是极为重要的互联互通手段。针对能源范畴,欧洲国家亦有类似经验,尤其是跨欧洲能源网络(TEN-E),值得‘一带一路’投资者借鉴。
 
  “一带一路”的互联互通,特别是运输和能源基础设施的互联互通,是拉动地区发展和经济的关键,也就是所谓的“要致富,先修路”。在地缘经济和地缘政治层面,能源合作也是极为重要的互联互通手段。“一带一路”能源合作强调新的市场开发和产业整合,意在通过利用中国巨大的投资和贸易潜力来推进欧亚地区的整合,从长远来看,“一带一路”能源基础设施的互联互通将推动提高区域一体化和国家的多边参与。针对能源范畴,欧洲国家亦有类似经验,尤其是跨欧洲能源网络(TEN-E),值得“一带一路”投资者借鉴。
 
  能源合作能推动“一带一路”
 
  “一带一路”倡议的一个重要抓手是能源合作。能源合作涉及大型基础设施建设、资源贸易、能源金融产品和能源治理,这些都至少涵盖上述五个互联互通区域中的四个,能推动国家间的合作,建设跨国基础设施、物流枢纽、区域能源市场等。考虑到“一带一路”的规模和地理覆盖范围,能源合作不仅增加了国家之间的经济互动,且推进了该地区的整合甚至全球能源治理。
 
  能源合作是联系中国投资和区域一体化国家战略的媒介之一,旨在加强中国与欧亚大陆其他地区的经济联系。然而,能源合作的目标不仅仅是获取能源资源,还涵盖了能源和运输路线多样化、产业发展、政策协调、能源融资、可持续发展和区域治理合作。换言之,中国的战略重点已从追求数量(例如增加进口石油的量)转向追求质量(例如升级基础设施和工业)。
 
  “一带一路”的能源合作将成为一项整合性的多边参与倡议。它在本质上是多层面的,涉及互联互通的多个领域。合作的实施植根于以下方面:基础设施、产业整合、投资贸易、金融、可持续发展和区域治理。
 
  基于能源基础设施和贸易的海外投资将使中国加强和巩固其地缘政治地位。通过共同建设“一带一路”,加强能源合作,可以刺激更广泛更深入的地区合作,有助于世界经济繁荣。
 
  跨欧洲能源网络亦强调连通性
 
  “一带一路”是中国提出的新倡议,不过当中的能源合作并非要全然地摸着石头过河,亦有其他例子可参考。其中能源项目的连通性让人联想起欧盟的跨欧洲能源网络(TEN-E)。跨欧洲能源网络建立于上世纪90年代,致力于整合能源市场,增强经济和社会凝聚力,连接周边地区,以应对市场竞争、气候变化、供应安全等各种挑战。而“一带一路”的能源合作旨在改善能源供应,整合区域市场,解决经济消极和推动低碳发展。两者有相似的目标,也是以互联互通为重点,在基础设施、市场、金融和可持续发展方面也都有相似的范围。
 
  因而,可以基于跨欧洲能源网络的现有经验探讨“一带一路”倡议的能源合作,以应对各种可能的政策挑战,包括市场竞争力、气候变化和通过能源基础设施网络提供的供应安全等。对欧盟经验的分析表明,“一带一路”前瞻性地将中国在欧亚大陆的能源合作转变为一体化多边战略。
 
  1992年,《马斯特里赫特条约》签署,责成欧盟建立和发展一个运输、电信和能源领域的跨国网络。四年后,跨欧洲网络成为欧盟整合单一市场的一部分,帮助建立内部市场,加强经济和社会凝聚力,加强岛屿、内陆和周边地区与中欧地区的联系,促进国家网络的互联和互操作性,推进可持续发展政策。
 
  作为跨欧洲网络的重要部分,跨欧洲能源网络的主要目的是为欧盟能源基础设施的发展注入政治动力,这些基础设施建设侧重于跨境天然气和电力网络项目。2010年开始,欧盟进一步推进跨欧洲能源网络,重点是可持续发展。毕竟,欧盟要应对市场竞争,气候、供应变化和安全等政策挑战,跨欧洲能源网络至关重要。这样的网络可以满足经济和工业发展带来的日益增长的能源需求,也对推动整合市场,连接地区和增加社会凝聚力等欧盟的主要政策诉求有所贡献。
 
  跨欧洲能源网络的实施基于四个方面。首先,基础设施先行。欧盟已确定了12个战略性的优先事项和9个优先发展的走廊。在基础设施方面,跨欧洲能源网络的优先领域是电力传输和储存,天然气传输和储存、液化或压缩天然气基础设施、石油基础设施、智能电网、电力公路和二氧化碳运输。在这些优先事项中,基础设施(特别是电力和天然气领域的设施)是欧盟能源设施的基本组成部分,形成一体性网络。该电力网络的发展将有助于更高效地发电,有可能减少建造新发电站的需要,从而缓解环保带来的压力。天然气网络的发展可以增加面向欧洲市场供给的灵活性和安全性。
 
  其次,建成内部市场。2006年,欧盟能源专员强调了能源市场整合的重要性。两年后,欧盟指出,内部互联互通不仅是一个基于市场综合系统的自然特征,对于传播和减少个人风险也至关重要。欧盟能源市场分散的重要原因是国家能源网络未得到充分利用且互联不足。欧盟缺乏共同的能源政策和内部能源市场。为了整合市场,跨欧洲能源网络旨在改善成员国孤立状态,打破能源基础设施瓶颈,加强市场竞争和灵活性。整合起来的能源市场和传输系统对于确保市场竞争力、最佳基础设施、能源效率和能源分配至关重要。
 
  再次,财务机制。跨欧洲能源网络是欧盟资助新能源基础设施的重要媒介。欧盟估计,从2010年到2020年,需要投资约2500亿欧元来升级欧盟基础设施,特别是输电网和输气管道。如果长期气候目标(如实现温室气体减排80%排放量)被认真对待的话,基础设计需要更多投资。
 
  最后,环境考虑。跨欧洲能源网络的互联互通可以推动欧盟内部的可持续发展。环境政策是欧盟决策的重点之一,环境政策与能源密不可分。
 
  “一带一路”和跨欧洲能源网络的比较
 
  与“一带一路”一样, 跨欧洲能源网络都试图增强经济增长和稳定,以及通过基础设施网络追求创造市场、可持续发展和成本效益供应。虽然双方内部语境和操作环境不尽相同,两者的能源合作都侧重于基础设施市场一体化、金融机制和可持续发展的互联互通。而且跨欧洲能源网络已经运行了20多年,它的经验能给“一带一路”发展能源合作提供参考。
 
  首先,基础设施与发展之间的协同作用。欧盟的经验表明了基础设施网络和市场的协同作用,特别是在天然气和电力行业。充足的基础设施互联是互操作性的一个基本标准,意味着一个有竞争力的市场和更灵活的供应。决策者倾向于使用能源基础设施网络来刺激经济增长,用劳动密集型基础设施项目来促进就业。不过,欧盟是一个明确界定的区域机构,有凌驾于成员国之上的超国家权威。它有开放电力市场和发展内部能源市场的明确指示。更重要的是,跨欧洲能源网络是在欧盟领域统一的法律法规下的概念。相比之下,“一带一路”所涵盖的地域是由单一国家(中国)提出的概念,它具有灵活的地理范围。“一带一路”地区的市场非常分散,因此它能进行的能源合作本质上相对灵活和开放。另外值得一提的是,虽然能源基础设施网络可能有助于实现跨欧洲能源网络目标,但在创建这些网络的过程中也存在障碍,尤其是不同地区不对称的政策、融资挑战和缺乏多边法律框架等。
 
  “一带一路” 以连接为骨干,旨在通过一系列举措和项目,实现中国经济、发展、外交等方面的目标。从长远来看,“一带一路”将把中国在欧亚大陆的能源合作转变为区域性和综合性的。作为具有强大地缘政治和地缘经济的发展框架,“一带一路”旨在促进在欧亚国家的基础设施、政策、贸易、金融和文化方面的互联互通与合作。 “一带一路”的实施预计涉及众多投资以及基础设施建设和能源行业的产业整合。欧盟在建立能源网络方面的经验表明两者之间有明显的协同作用基础设施网络和市场,尽管双方有不同之处,但从能源角度来看,欧盟经验尤其是如何应对跨区域能源合作风险值得参考。(作者为 哈佛大学肯尼迪学院能源地缘政治项目研究院)
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